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OPNIÓN | El royalty minero: el ejercicio de un derecho de propiedad

Por José Gabriel Palma, profesor de economía en Universidad de Cambridge y consejero de La Casa Común.


1.- ¿Quién tiene el derecho de propiedad sobre el cobre que está en la roca y el litio en el salar?

En relación a la primera pregunta, puede quedar poca duda sobre su respuesta: incluso la actual Constitución, que por ilegítima y tramposa que sea, en eso es clara: los propietarios de los recursos naturales, o bienes comunes del país, somos nosotros, todos los chilenos ― y no las mineras que hoy tienen la concesión, o permiso para explotarlos. De las pocas cosas que se puede predecir de la nueva Constitución es que va a reafirmar ese derecho de propiedad colectivo que tenemos todos los chilenos sobre los recursos naturales, o bienes comunes.

Respecto de la segunda pregunta, también puede caber poca duda que en una economía de mercado el propietario de un mineral en bruto tiene todo el derecho del mundo a cobrarle a quien pida premiso para extraerlo. El desafío es determinar ese precio, en especial porque como los dueños del mineral somos todos los chilenos tenemos que buscar un precio que sea socialmente (y no solo privadamente) eficiente.

Una de las fragilidades de la ideología neo-liberal es que si bien insiste ad nauseam en la santidad de los derechos de propiedad individual, en la práctica ignora los derechos de propiedad colectivos. La ley Minera de 1981 y sus “concesiones plenas” es un gran ejemplo: apenas un año después de aprobarse la Constitución del 80, intentó literalmente expropiarnos nuestro derecho de propiedad sobre los recursos naturales ― para repartirlos, al igual que las empresas públicas, en piñatas a las cuales solo invitaban a los aduladores del régimen. Nos recuerda cómo se violaron los derechos de propiedad colectivos de nuestros pueblos ancestrales en el siglo 19 ― y de lo poco que sirvió que dichos derechos colectivos estuviesen reconocidos en la legislación de esa época. Esto es lo que caracteriza ahora al discurso neo-liberal: intenta crear relatos y armonizar narrativas con elementos que no solo son heterogéneos, sino claramente contradictorios.

La Academia de la Lengua, en cambio, sí entiende de economía, definiendo muy bien lo que es el royalty: “es la cantidad que se paga al propietario de un derecho a cambio del permiso para ejercerlo”. Esta definición no podría ser más precisa; eso es exactamente de lo que se trata: los chilenos, quienes tenemos el derecho de propiedad sobre el cobre que está en la roca y el litio en el salar, tenemos el derecho a cobrar por el permiso para extraerlos. Más claro echarle agua. Ahora, cuánto es lo que deberíamos cobrar para que dicho precio sea socialmente eficiente, ese es otro tema.

Por eso no puede ser más absurdo que las mineras, sus lobistas y tanto colega que las defiende ― e incluso muchos de los que están a favor de un royalty de verdad ― llamen al ejercicio de este derecho de propiedad un “impuesto”. Y uno altamente negativo para la minería, parte del pliego de peticiones “hiperventilado” pos-estallido social.

Esto ignora la diferencia entre el cobro que hace quien tiene el derecho de propiedad sobre un activo (individuo o sociedad) a quien pida permiso para explotarlo, a un tributo que impone el Estado a las mineras, al igual que cualquier otra empresa, en la forma de un impuesto a sus utilidades operativos. Uno es el pago que tiene que hacer una minera para comprar su principal insumo (el cobre que está en la roca); otro, el impuesto a las utilidades operativas, no es más que el pago indirecto que tiene que hacer la minera, como cualquier otra empresa, por los bienes públicos gratuitos que les proporciona el Estado. Lo absurdo del argumento que los dos son impuestos se basa en el simple hecho de que ambos pagos (el royalty y los impuestos a las utilidades operativas), tiene un elemento en común: ambos se los tienen que pagar al Estado.

Pero siguiendo este lógica, si Latam comprase su combustible a ENAP, empresa del Estado, también podría argumentar que lo que le tiene que pagar a ENAP a cambio de ese combustible es un “impuesto”. Sí, sería para la risa. Pero si es una minera la dice algo similar (que el pago que tiene que hacer por comprar su insumo principal, el cobre que está en la roca, es un impuesto), ya son menos los que se ríen…

Lo mismos sería si el dueño de un fundo le dijese a su mediero que le va a cobrar un cierto porcentaje de las ventas por el permiso para trabajar su tierra, pero que a eso lo prefiere llamarlo “impuesto” en lugar de un cobro por el permiso de mediería. O que si el dueño de un departamento le diga al arrendatario que le va a cobrar tanto al mes, pero a eso prefiere llamarlo “impuesto” en lugar de arriendo.

Y esto no es un problema de semántica; llamar al royalty un impuesto no solo no tiene lógica, sino que también contradice los principios básicos de la teoría económica de los recursos naturales. Si colocase una pregunta sobre el royalty en un examen de macroeconomía, y un alumno o alumna lo confunde con un impuesto, simplemente lo saco o la saco mal por ignorante.

Lo sorprendente es que hoy día hasta instituciones del Estado, como Cochilco, hacen el error garrafal de sumar estos dos ítems como si fuesen la misma cosa ― para así llegar a cifras tipo campaña del terror. Igual de sorprendente es que Codelco haya ayudado a financiar al Consejo Minero desde su creación en 1998, el cual reúne a las grandes corporaciones mineras privadas, y es el principal lobista contra un royalty de verdad. Como decía García Márquez, en nuestra América Latina, para realismo mágico, basta con mirar alrededor.

Y este es un problema que va más allá de la teoría económica, pues como nos decía Confucio: cuando las palabras pierden su significado, la gente pierde su libertad.

2.- ¿Cuál es el precio que debemos cobrar por el cobre que está en la roca para generar dinámicas socialmente eficientes?

Ya que no puede ser más claro que el propietario del insumo que usan las mineras no son ellas, sino todos nosotros, y que el dueño tiene el derecho a cobrar por lo que le pertenece, los pasos siguientes en lo del royalty, como ya decíamos, son dos: buscar la forma más efectiva para ejercer ese derecho colectivo, y el cuál es el uso más eficiente que se le debería dar a los recursos que se obtienen por el royalty. En lo primero, lo fundamental no es solo lo relacionado con el precio del mineral y el de los subproductos que contenga, sino también el impacto que eso tiene en la economía en general. Esto incluye temas desde lo relacionado con “lo verde” a la balanza de pago y el crecimiento de la productividad, pasando por el impacto que la extracción pueda tener en la vida de la gente del lugar y el cómo ajustar dicho precio (el royalty) a la mediana y pequeña minería, que no tienen las ventajas de las economías de escala de la gran minería.

Desde esta perspectiva, el problema del royalty actual, que se aplica desde 2005, es que en parte por las restricciones institucionales que limitaron su aprobación, vende el cobre que está en la roca a precio de liquidación ― como si el estado fuese un “outlet” vendiendo a precios de fin de temporada (para los regalones). Recauda apenas el 1% de las ventas (en muchos años incluso menos de eso); y como se les dieron a las mineras varias granjerías fiscales cuando se aprobó, su recaudación neta es bastante menor. Es como tener royalty para no tener royalty…

En Chile el resto de las empresas tiene el desafío de mercado de ser competitivas pagando por sus insumos; nunca he entendido por qué las mineras creen que ellas son la excepción a dicha regla. Es como si Latam también argumentase que para poder ser competitivos necesita que ENAP le regale su principal insumo, el combustible. Igual los de la construcción con el cemento… Hasta ahora ninguna minera, o sus organizaciones o lobistas, han dado un solo argumento racional para justificar por qué ellas debería ser la excepción a dicha regla tan simple: toda empresa tiene que pagar por los insumos que utiliza ― y a precio de mercado. ¡Parecen que todavía no entienden lo que es el capitalismo! Todo indica que todavía creen que es un sistema que ofrece rentismo fácil para unos pocos, pero mercados competitivos para los demás (incluidas las PYMES).

3.- ¿Qué uso debemos hacer de los recursos que genere el royalty?

El otro desafío que mencionábamos es el de determinar el uso más eficiente posible para los recursos que se obtienen por el royalty. Por una parte, el royalty es la forma más efectiva para generar los recursos que necesitamos para financiar nuestras necesidades más inmediatas, como los nuevos derechos ciudadanos, la protección social, la defensa del medioambiente y las otras necesidades que abordará la nueva Constitución. Pero, por otra parte, el royalty también es un gran mecanismo para reactivar el crecimiento de la productividad ― ya prácticamente estancado hace más de una década (ver). Como sabemos, el problema fundamental de nuestra economía es que poco o nada de las rentas del cobre ― varios cientos de miles de millones de dólares desde las “concesiones plenas”― se han invertido en diversificación productiva, como la industrialización del sector minero, o lo “verde”. ¡Qué sentido puede tener seguir con el “más de lo mismo” (regalarlas)! Llevamos medio siglo haciendo eso, y seguimos clavados en lo meramente extractivo. ¿Vamos a seguir esperando, a lo Penélope, que algún día se le ilumine la ampolleta a las mineras?

Si algún día se transforma en mayoría la propuesta de re-nacionalizar la parte extractiva del cobre y del litio - porque el mineral ya es, y siempre ha sido, nuestro -, las mineras no van a tenar a nadie más que a ellas para culpar por eso.

En resumen: el royalty es la forma más efectiva y eficiente ― ¿quizás la única factible? ― para enfrentar dos de los grandes desafíos económicos por delante: el impulsar la reactivación del crecimiento de la productividad, y la urgente necesidad de generar ingresos públicos.

4.- El royalty y la teoría económica

Como he analizado en varios trabajos, parte del problema con el análisis de muchos sobre el royalty es que la teoría neo-clásica ignora un postulado básico de la teoría económica de los recursos naturales: el total de la renta de los recursos naturales se apropia en lo meramente extractivo. Luego vienen actividades industriales que sólo ofrecen utilidades operativas “normales” (fundición, producción del alambrón, baterías, etc.) pues ellas usan tecnologías maduras y generan productos homogéneos. Además, se caracterizan por ser en general actividades altamente intensivas en capital. Por eso, para volver a generar rentas hay que avanzar mucho más, hasta procesos industriales donde se requiera innovación. No es de extrañar, entonces, que economías como las Nórdicas o Australia invierten 3 a 4 veces más que nosotros por trabajador ― incluso más que Corea, Taiwán o Singapur (ver).

Uno de los grandes temas de la teoría del desarrollo es por qué economías desreguladas que regalan dichas rentas, y sin un Estado inteligente en el sentido Mazzucato (ver) ― como nosotros ―, se queden inevitablemente pegadas para siempre en lo meramente extractivo. Ya decíamos, llevamos medio siglo en este modelo de desarrollo y seguimos estancados en lo extractivo ― siempre esperando que las mineras, por iniciativa propia, usen las enormes rentas que le hemos regalado (o prácticamente regalado desde el 2005) para industrializar el sector primario-exportador. Realmente parecemos personajes de Beckett esperando eternamente a Godot.

El absurdo es tal que según un indicador elaborado por el Observatorio de Complejidad Económica en el Media Lab de MIT, con un chileno a la cabeza, las exportaciones chilenas, dado nuestro ingreso por habitante, son unas de las menos sofisticadas del mundo (ver). Esto es, nuestras exportaciones, dado nuestro ingreso por habitante, son de las que tienen menos intensidad de conocimiento en el mundo. Y eso medio siglo después desde que no embarcamos (o nos embarcaron) en este modelo de desarrollo…

Y no es que falten recursos para financiar dicha diversificación y complejidad productiva: el Banco Mundial estima que en Chile desde el inicio del super-ciclo anterior las rentas provenientes de la extracción de recursos naturales equivalen a más del 15% del PIB por año. Sin embargo, nuestra inversión en investigación y desarrollo es apenas un 2% de la coreana. Y de esa miseria, nuestro sector privado contribuye apenas en un tercio ― en Corea es el 80%. El problema es que vivir del cosechar la fruta que está al alcance de la mano no necesita de mayor innovación. Por eso, como decía proféticamente Miguel de Unamuno: ¡Que inventen ellos!

Lo que falla es que, en una economía como la nuestra, el mercado no desarrolla ningún estímulo endógeno que incentive a las mineras a invertir dicha renta (la que hasta ahora les hemos regalado) en diversificación productiva. Por eso, 50 años más tarde, la escoria que va en el concentrado de cobre sigue siendo nuestro principal producto de exportación por volumen, y nuestra mayor contribución al calentamiento global por la contaminación que genera su transporte ― algo que es perfectamente evitable de fundirse ese concentrado en el país.

En otras palabras, en Chile la ausencia de diversificación productiva no es “falta de voluntad” de las mineras, sino una falla de mercado. Lo que nos dice la teoría económica es que, por dicha falla, regalar las rentas de lo extractivo las transforma en no-productivas. Por bien que hagamos lo extractivo, igual seguimos clavados en el “más de lo mismo”. Por tanto, los dueños de los recursos naturales, todos nosotros, no sólo tenemos el derecho a cobrar un royalty a quienes los explotan, sino el deber de usar los recursos que genera ese royalty productivamente.

Para David Ricardo el principal problema de la teoría económica tradicional era que Adam Smith, y los otros grandes pensadores, no habiendo analizado correctamente el principio de la renta de los recursos naturales, se equivocaban en esto ― lo cual fue heredado por la teoría neo-clásica. Para Ricardo, los dos tipos de ingreso del capital (rentas y utilidades operativas) impactan de forma muy diferente al crecimiento y la desigualdad (ver). Simplificando, una economía desregulada y sin un Estado inteligente lleva a la supremacía de las rentas no productivas, en desmedro de la inversión, la absorción tecnológica y el crecimiento de la productividad.

El eje analítico de Ricardo se ubica en esa tendencia de la “mano invisible” a favorecer la supremacía de las rentas fáciles, fenómeno que en el largo plazo (“steady state”) lleva a que las utilidades operativas se jibarizen, los salarios reales se estanquen, y la tajada del león vaya al rentista no-productivo ― cayendo la inversión y estancándose el crecimiento de la productividad. ¿Suena conocido?


Los presidentes Santa María y Balmaceda sí entendían de teoría económica: el royalty llegó al tercio de las exportaciones de salitre, y Balmaceda cuadruplicó la inversión pública en capital físico, y octuplicó el gasto en educación, destinando la mitad del gasto público a estas dos áreas. ¡Qué diferencia con lo que hacemos ahora!

La principal lección del “Modelo Nórdico” y del Asia emergente va en esa misma dirección: para solucionar dicha falla de mercado ― la falta de incentivos endógenos para invertir la renta de los recursos naturales en diversificación productiva ― hay que “empujar” lo meramente extractivo hacia actividades de mayor valor agregado. Y eso necesita de políticas industriales que coordinen la inversión pública y privada en dicha dirección. El capítulo 12 de La Teoría General de Keynes también ilumina. Aquí sugerimos tres formas efectivas para hacer eso vía el royalty.

5.- Royalty 1 ― el ricardiano

Mi propuesta es que el royalty más efectivo y eficiente es el que se implementa como costo fijo para la minera; esto es, produzca lo que produzca la minera en un año determinado, el royalty estaría expresado en toneladas de cobre predeterminadas ― cobre que se valorizaría al precio del año correspondiente (Para más detalle consultar columna). Esto es, para el cálculo del royalty se debería actualizar el precio del cobre, pero no la cantidad a la cual se le aplica el royalty; y esa cantidad constante debería ser la producción ya alcanzada en años anteriores.

Por ejemplo, si en 2019 una minera produjo 500 mil toneladas de cobre, propongo que por un período de tiempo (por ejemplo 5 años) el royalty que se le cobre continúe aplicándose a esa cantidad. Si en un año posterior produjera 550 mil, las 50 mil adicionales no pagarían el royalty, lo que se transformaría en un gran incentivo para aumentar la producción. De aplicarse la tabla que indica el actual proyecto de ley en el Senado, si el precio promedio de este año fuese 3 dólares la libra, esta minera debería pagar (en números redondos) el equivalente al 10% de las 500 mil que produjo en 2019, pero a precios del 2021 (3 dólares la libra ― o el que sea). A eso ― y muy importante ― habría que sumarle el 10% del valor de todos los subproductos en esas 500 mil toneladas.

En resumen: si el royalty se cobrase de esta forma, en lugar de ser un desincentivo el crecimiento de la producción, sería un gran incentivo ya que la tonelada adicional quedaría exenta del royalty (por un período de tiempo). Por otra parte, un royalty calculado de esta forma castigaría una caída en la producción (pero con flexibilidad por eventos extraordinarios), pues la minera igual tendría que pagar royalty por el cobre que ha dejado de producir. Por tanto, si la minera incrementa su producción, el royalty que tiene que pagar caería proporcionalmente; pero si la reduce, pasa lo contrario.

La Figura 1 nos muestra el royalty total a pagar, como porcentaje del valor de las ventas, según el actual Proyecto de Ley.



Por su parte, la Figura 2 muestra el incremento que tendría el royalty por cada 50 centavos de dólar adicional en el precio del cobre.



La Figura 2 indica que, de seguir creciendo el precio del cobre de su nivel ya alcanzado este año, el proyecto de ley en el Senado incrementa el royalty de forma rápidamente decreciente. Esto contradice a tanta predicción apocalíptica del monto al que subiría el royalty si el precio del cobre fuese aun mayor que el actual.

Por otra parte, como ya hemos enfatizado, el royalty debería incluir un componente “verde” que incentive el esfuerzo de la minera para producir en forma limpia y sustentable (como usar energías limpias y renovables, racionalizar el uso del agua, descontaminar lo ya contaminado, etc.). Por ejemplo, se podría premiar hasta con un 20% de descuento en el royalty a la minera que hace un esfuerzo particularmente significativo en esta área; y viceversa. Esto necesitaría que una institución pública fije los criterios para esta banda, y fiscalice su implementación ―evitando lo que ya se ha hecho famoso como el “green-washing”, o empresas fingiendo operar en forma verde―.

La Figura 3 indica esta banda “verde” si su monto máximo fuese un 20% a cada lado, aplicada al royalty que propone el actual proyecto de ley.



Finalmente, como el objetivo práctico del royalty es invertirlo en generar nuevos motores de crecimiento de la productividad, ya que los actuales están más que obsoletos (ver), la ley debería especificar la proporción de dicho royalty ― sugiero un mínimo de dos tercios ― que deben ser utilizada directamente en dicha dirección. Por ejemplo, en inversión que lleve a la industrialización del sector exportador (ver), en la revolución digital del país, y en lo “verde” ― esto es, en crear nuevas capacidades productivas que generen energías limpias y renovables, agricultura orgánica, y en reparar daños medioambientales ya hechos (Para mas detalle consultar documento).

Una razón fundamental para especificar que haya una proporción mínima de los recursos que genere el royalty a invertir en dichas direcciones es que la experiencia de otros países (en especial petroleros) muestra que si el Estado captura dichas rentas, éstas abren el apetito de cuanto populista y clientelista (y ladrón) haya en este mundo.

6.- Royalty 2 ― el semi-ricardiano

Una versión modificada del royalty 1, pero que sigue las mismas directrices ya analizadas, y además intenta resolver la falla de mercado que nos ha dejado pegados en lo extractivo, sería implementar un royalty “diferenciado” que incentive a la misma minera a usar las rentas extractivas en industrializar el sector, y en hacerlo en la forma más limpia posible. En este caso, por ejemplo, el royalty al concentrado de cobre debería ser más alto que el del proyecto de Ley actual para el porfiado que insista en exportar escoria. Luego se podría bajar hasta a la mitad de ese nivel si la minera invierte para que ese concentrado se funda en Chile (y desde que se empieza a construir la fundición). Y luego otra vez a la mitad si la minera invierte para exportar el cobre como alambrón (o similar). Todo eso, por supuesto, como en el ejemplo anterior, normalizando por el esfuerzo en lo “verde” (ver la figure 3 para el royalty 1).

De esta forma se podría remediar dicha falla de mercado que deja a los procesos industriales siguientes a lo meramente extractivo faltos de incentivos en ambas áreas (en su industrialización y en lo “verde”) ― pues toda la renta del recurso natural es apropiada en lo meramente extractivo. Si una minera quiere pagar el mínimo posible por el royalty, lo que tiene que hacer sería muy simple: invertir aquella parte de la renta que se le regalaría por rebajar el monto del royalty en industrializar el concentrado en la forma más eficiente y menos dañina para el medioambiente posible. ¿Y “los porfiados”? Que paguen la totalidad del royalty, y con eso el Estado financiaría tanto la inversión pública en dichas áreas, como el incremento del gasto social.

En el “royalty 1” el Estado podría tomar un mayor rol productivo para industrializar el sector exportador, desarrollar lo verde y la digitalización de la economía. Entre otras alternativas, podría crear empresas mixtas con esa finalidad. En el “royalty 2” se crearían los incentivos y castigos para que la misma minera haga dicha diversificación productiva. Pero siempre lo básico es que lo más urgente para nuestra economía es crear nuevos motores del crecimiento de la productividad ― pues los actuales ya dieron lo que podían dar ―, y eso solo se puede hacer si se invierte una proporción muy alta de la renta minera, aquella que hoy, al regalarse, se transforma en no-productiva por falla de mercado, con dicho fin.

7.- Royalty 3 ― el “asiático”

Finalmente, siempre existe otra alternativa, muy diferente, a la que llamo “asiática” pues países como Indonesia (y otros anteriormente) siguieron ese camino ― y con alto apoyo de su élite, pues les abriría muchas oportunidades de inversión. Dado un período de tiempo mínimo, simplemente no se podría exportar ningún recurso natural sin un mínimo de procesamiento industrial. Punto. Este tipo de “royalty” debería ser atractivo para aquellos que favorecen las políticas públicas simples y directas… También ayuda a entender la forma de hacer política económica en el Asia emergente.

Conclusiones

Pocas veces el ejercicio de un derecho ― el royalty ― podría generar simultáneamente nuevos motores del crecimiento de la productividad (incluido lo verde), y recaudar los muy necesitados ingresos públicos.

Un royalty de verdad también sería un paso decisivo para revertir nuestra ineficiente ― y auto-construida ― obscena desigualdad (Para más detalle consultar presentación en conferencia y documento).

El royalty redefine lo posible. Oponerse es buscar ingobernabilidad (para mayor análisis, ver). El gran desafío de este momento histórico es liberar nuestra imaginación social.

  • Esta columna es un resumen de mi presentación a la Comisión de Minería del Senado como parte del debate del nuevo Proyecto de Ley sobre el royalty minero



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