Escazú, gobernanza e institucionalidad ambiental en Chile ¿Inciden en el crecimiento económico? Por Rodrigo Astorga Hering (@rastorgh), Economista y socio de La Casa Común
No es un secreto a voces que el desafío económico al cual nos enfrentamos tanto ayer, como hoy y en el futuro es lograr combinar un modelo de desarrollo que permita una efectiva interacción económica, social y ambiental. Los proyectos de inversión, en particular los intensivos en materias primas, cambian el entorno de las comunidades en las cuales se emplazan: por un lado traen consumo y empleo, por el otro, pueden impactar la flora, fauna y los recursos naturales del lugar, al igual que implicancias en la salud y la calidad de vida de las personas. Dicho trade-off es fuente de numerosos conflictos socioambientales asociados al emplazamiento de inversiones, muchos de los cuales no se han podido materializar o desarrollar porque enfrentan una fuerte oposición de las comunidades locales. Así ocurre, por ejemplo, con iniciativas mineras, eléctricas, pesqueras, forestales, entre otras, las cuales son relevantes para el desarrollo del país.
Uno de los elementos centrales en el tema de los conflictos socioambientales es su impacto sobre la inversión, la ralentización, judicialización o rechazo de grandes proyectos ligados a recursos naturales; en el caso de Chile nos ubicamos entre los cinco países con mayor cantidad de conflictos socioambientales del mundo según el Atlas de la Justicia Ambiental. A su vez, la inversión ha tomado un rol protagónico como principal catalizador del crecimiento, dada nuestra sostenida caída en el PIB potencial y tendencial las últimas décadas.
La Gerencia de Políticas Públicas y Desarrollo de Sofofa presentaba un catastro anual de proyectos de inversión. Con base a los datos provistos por el último informe disponible, correspondiente al 2017, se puede hacer un rastreo de la inversión junto con el número de proyectos detenidos versus los activos.
Catastro anual de proyectos de inversión (USD$ millones), 2008-2016
Fuente: Sofofa, Gerencia de Políticas Públicas y Desarrollo, 2017.
La Sofofa estimó para 2016 un total de 43 proyectos de inversión detenidos valorados en US $57.870 millones. La entidad señaló en su informe que más del 50% de estos proyectos de inversión fueron aprobados en el SEA, siendo en la mayoría de los casos, factores “externos” las causantes de estar detenidos. Aunque se han publicado muchos estudios orientados a casos sobre conflictos socioambientales producidos por el emplazamiento de proyectos específicos, pocos estudios han explorado la cuestión más amplia de cómo las protestas afectan el cronograma de evaluación de un proyecto.
Para el sector privado el modelo de crecimiento asociado a los recursos naturales cada vez está implicando mayores riesgos reputacionales, incertidumbre judicial y conflictividad socioambiental, lo cual tiene incidencia directa sobre sus utilidades. La conducta ambiental y social de una firma, así como elementos y prácticas éticas de transparencia y forma de hacer negocios, tienen un alto impacto en la reputación corporativa y rentabilidad de los proyectos. Estos temas han ido tomando preponderancia en una opinión pública y comunidades locales cada vez más empoderadas. Al incorporar dichos elementos al análisis de riesgos se pueden proyectar impactos negativos en los resultados financieros, o posibles cambios legales, multas, pérdida de la licencia para operar, de valor de marca, etcétera. Por lo tanto, se están haciendo evaluaciones privadas de proyectos y proyecciones de rentabilidades esperadas sesgadas.
Desde un punto de vista normativo Chile, si bien consagra el derecho a vivir en un medio ambiente libre de contaminación como un derecho fundamental, se ha quedado atrás en, por ejemplo, la consagración constitucional de materias tan relevantes como el desarrollo sostenible y el buen vivir. En lo que el país ha avanzado hasta ahora es un modelo de crecimiento basado en una estructura productiva de ventajas comparativas derivadas de la abundancia y explotación de materias primas. Justamente dicho modelo de especialización productiva genera mayores presiones sobre el medio ambiente local, lo cual ha tenido consecuencias en la degradación del agua, el aire, el suelo y los ecosistemas, con sus implicancias sobre la productividad, la salud, la calidad de vida, y la conflictividad socioambiental. Se ha avanzado paupérrimamente en políticas públicas que otorguen adecuadamente al mercado señales que reflejen con claridad las externalidades negativas del modelo de desarrollo. Este tipo de fallas de mercado generan en el sistema de precios una imposibilidad de reflejar adecuadamente los costos y beneficios sociales de los proyectos. Por lo tanto, consistentemente estamos generando equilibrios no cooperativos, los cuales son socialmente subóptimos.
Ineludiblemente la legislación ambiental se ha vuelto cada vez más relevante, lo cual es coherente con estándares nacionales e internacionales mucho más elevados. En Chile no existe una sola institución o cuerpo legal que abarque toda la gama de regulaciones ambientales. Por el contrario, está dispersa a lo largo de numerosos estatutos legales de jerarquía variable, cada uno refiriéndose a un asunto específico.
Justamente, uno de los temas centrales en el debate sobre la institucionalidad ambiental chilena, en particular al ser comparada con países OCDE u otros países latinoamericanos de mediano ingreso, es su nivel de dispersión. Esta falta de coordinación se traduce, entre otras cosas, en tiempos de tramitación excesivamente largos, criterios dispares a la hora de evaluar y poca coherencia entre las distintas leyes y permisos. Por ejemplo en el SEIA se hace una evaluación proyecto a proyecto, sin una mirada macro, y ocurre lo mismo con las normas de emisión que se exige cumplir a toda empresa, no considerando el total de contaminantes que se emiten y sus potenciales consecuencias. Por ejemplo, parte del actual conflicto socioambiental en Quintero y Puchuncaví es el resultado de estas externalidades negativas. En esta zona de sacrificio no se ha aplicado una política con perspectiva territorial y sistémica. Por el contrario, se ha trabajado desde una visión dominada por la miopía de revisar permisos proyecto a proyecto que cumplen o no normativas, obviando en el entorno y territorio la existencia de otros proyectos y actividades que también pueden estar impactando al medio ambiente, al igual que la calidad de vida de los habitantes de la localidad. A pesar de que ha habido avances en la edificación de la institucionalidad ambiental, todavía es fundamental perfeccionar dicho aparato institucional.
Dentro del modelo de gestión ambiental el desafío de la interacción económica, social y ambiental recae principalmente en el sistema de evaluación de impacto ambiental, el cual posee recursos sumamente limitados. Hoy en día el SEIA combina un análisis técnico con cierta discrecionalidad política en temas donde no existen normas. Algunos proyectos de inversión llegan ante el Comité de Ministros, en el cual se generan tensiones por la variedad de objetivos. El grado de discrecionalidad era y sigue siendo excesivamente alto, dado el precario marco regulatorio. Los temas más reclamados y discutidos son justamente temas no normados, como las compensaciones, así como los aspectos de la determinación del área de influencia y de la suficiencia de la evaluación en cuanto a la línea base.
Otro elemento de capital importancia refiere al criterio de aprobación de grandes proyectos. Existe una percepción horizontal que en las resoluciones del sistema de evaluación ambiental prima lo político por sobre lo técnico, sin tener claridad del rol que debiera jugar cada uno y su importancia relativa. No se ha entendido que el tema ambiental es intersectorial al Estado, que integra funciones tradicionalmente cumplidas por algunos sectores y que se necesita una mirada holística y territorial para una respuesta integral a los problemas ambientales. Existe además una gran confusión por reglas y procedimientos poco claros, con múltiples dependencias institucionales lo que finalmente origina que las decisiones de aprobación de grandes proyectos se judicialicen y no las resuelva la institucionalidad ambiental.
En resumen, hoy en día el sistema de evaluación ambiental, en el cual la política ambiental no fuera un freno al crecimiento económico producto de la falta de certezas y coordinación, no está dando respuestas a los potenciales conflictos aparejados a los proyectos.
Ciertamente sería conveniente concentrar los limitados recursos en un solo servicio a cargo de la evaluación ambiental. La multiplicidad de instancias es notoria y resulta una señal de la poca confianza que se tiene de cada una así como también del excesivo nivel de discrecionalidad en el sistema. Al mismo tiempo se sobrecarga al SEIA con aspectos de ordenamiento territorial que deberían ser procesados en otro espacio. Sin un marco regulatorio más sólido, y sin una activa gestión territorial que preceda la etapa del SEIA, el cuestionamiento de las decisiones sobre los proyectos seguirá siendo una impronta de la evaluación ambiental. Son necesarias bases regulatorias para un desarrollo económico en torno a los recursos naturales con mayor legitimidad social, sustentabilidad ambiental y territorial.
El objetivo económico del Acuerdo de Escazú es mejorar la participación pública en las decisiones ambientales; reforzar la democracia ambiental. Las estrategias de largo plazo basadas en un alto grado de consenso entre todos los stakeholders que suelen dar mejores resultados. Para que ese proceso de construcción social se lleve adelante en base a la colaboración público-privada, la democracia es la principal herramienta. Escazú apunta a una democracia ambiental que no solo sea fruto de la buena voluntad de las partes, sino una que tenga condiciones previamente establecidas, que permita que todos puedan participar de ella sin asimetrías de información. Donde todos conozcamos las reglas del juego y podamos ponderar colectivamente las consecuencias que puedan traer al territorio las decisiones de inversión, y dónde es mejor emplazarlas. Solo así evitamos la excesiva judicialización en la que estamos inmersos.
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