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Geografía de la nueva Constitución

Por Eugenio Rivera Urrutia

Doctor en Ciencias Económicas y Sociales por la Freie Universität de Berlín y colaborador de La Casa Común.


El martes 19 de abril, el Pleno de la Convención Constitucional (CC) aprobó con gran mayoría un amplio catálogo de derechos con los que se cierra la Constitución del 80, que caracterizamos en el artículo “La arquitectura constitucional de la desigualdad”. Se trata de un paso gigantesco en la construcción de un Estado social democrático de derecho, pieza angular de las demandas de la ciudadanía.


El texto ya aprobado es mucho más que eso, pues ratifica la idea de una democracia representativa perfeccionada y complementada por varios mecanismos propios de una democracia participativa y deliberativa, en que la paridad se incluye transversalmente, donde la descentralización está en el corazón de la nueva norma fundamental, que declara al Estado como plurinacional, creando así las bases para un real entendimiento con los pueblos originarios y reconoce el rol clave del Estado en la garantía de los derechos económicos y sociales.


Al mismo tiempo, la nueva Constitución (NC) se pone a la vanguardia de los esfuerzos por abordar el cambio climático y la crisis hídrica, al relevar los derechos de la naturaleza que apuntan a estructurar una nueva relación con nuestro medioambiente natural. La NC es también un paso adelante en la modernización del país, al incorporar normas que regulan las transformaciones tecnológicas en marcha.


El nuevo catálogo de derechos

Como se sostenía en el artículo arriba citado, aun cuando la Constitución del 80 mencionaba una serie de derechos, ellos estaban subordinados al derecho de propiedad y libertad de empresa prácticamente ilimitado, que se traducía en que la salud, la educación, la seguridad social se estructuraban como negocio. Ello ha tenido y tiene como consecuencia fundamental que la calidad de los servicios que reciben las personas depende de la capacidad de pago.


El texto aprobado señala que toda persona tiene derecho a la salud y bienestar integral en sus dimensiones física y mental; esta última de gran importancia, pues las prestaciones actualmente existentes en los planes de salud son muy restrictivas. Compromete además al Estado a proveer las condiciones necesarias para alcanzar el más alto nivel posible de salud, señalando que el Sistema Nacional de Salud será de carácter universal, público e integrado, lo cual abre las posibilidades de contar con un sistema inspirado en los países desarrollados de Europa. Este último exige que el Estado aborde con más efectividad las famosas listas de espera. Del mismo modo, la NC garantiza a toda persona el derecho a la seguridad social, también fundada en los principios de universalidad y los de solidaridad, integralidad, unidad, igualdad, suficiencia, participación, sostenibilidad y oportunidad. En materia de pensiones, se asegura con ello que las personas recibirán una pensión que superará con creces las pensiones que ofrece el sistema de capitalización individual.


La NC incorpora derechos ni siquiera mencionados en la Constitución del 80. Es el caso del derecho a la vivienda, la cual debe ser digna y adecuada para el libre desarrollo de una vida personal, familiar y comunitaria, debiendo el Estado tomar las medidas necesarias para asegurar su goce universal y oportuno. Se explicita también el derecho a habitar, producir, gozar y participar en asentamientos humanos libres de violencia, en condiciones apropiadas para la vida humana, valorando la participación amplia de la ciudadanía.


Es también innovador el establecimiento del derecho a cuidar y ser cuidado desde el nacimiento hasta la muerte. Se trata de una norma que dará un impulso muy importante a la responsabilidad pública en el cuidado de niños, enfermos y ancianos, que hasta ahora recae en forma extremadamente desproporcionada sobre las mujeres. Para garantizar este derecho, el Estado se obliga a proveer los medios que aseguren que el cuidado sea digno y realizado en condiciones de igualdad y corresponsabilidad, mediante el establecimiento de un Sistema Integral de Cuidado. Este sistema se organiza desde un enfoque de derechos humanos, de género y la promoción de la autonomía personal, reconociéndose además que los trabajos domésticos y de cuidado son indispensables para la sostenibilidad de la vida y el desarrollo de la sociedad y que constituyen actividad económica.


Para las trabajadoras y los trabajadores hay también buenas noticias, ya que se asegura la libertad sindical tanto para el sector público como el privado, lo que incluye derecho a la sindicalización, la negociación colectiva y la huelga. Es clave la norma que señala que corresponderá a los(as) trabajadores(as) elegir la forma de la negociación colectiva, pudiendo ser ramal, sectorial, por empresa y territorial.


Se garantiza también el derecho a la plena reparación a las víctimas de graves violaciones a los derechos humanos, el derecho al deporte, la actividad física y las prácticas corporales.


En el contexto de una sociedad estamental y fragmentada como la chilena, es fundamental la consagración del derecho a la igualdad sustantiva y la no discriminación en cualquiera de sus formas. Cabe también relevar el derecho de los pueblos y naciones indígenas a ser consultados previamente a la adopción de medidas administrativas y legislativas que les afectasen.


En el contexto de la crisis hídrica que vive el país, es altamente valorable la garantía del derecho al agua y al saneamiento, debiendo el Estado garantizarlos para las actuales y futuras generaciones. En materia ambiental, pese a los problemas que ha encontrado la Comisión de Medio Ambiente en el Pleno, en el texto aprobado ya se reconoce el derecho humano al agua (el cual se declara inapropiable) y al saneamiento, los derechos de la naturaleza, los bienes comunes naturales, y establece la obligación del Estado de proteger la biodiversidad.


En contra de quienes han levantado la idea de que la NC ponía en cuestión el derecho de propiedad, esta establece lo siguiente: “Toda persona, natural o jurídica, tiene derecho de propiedad en todas sus especies y sobre toda clase de bienes, salvo aquellos que la naturaleza ha hecho comunes a todas las personas y los que la Constitución o la ley declaren inapropiables”. Por su parte, el inciso subsiguiente señala: “Ninguna persona puede ser privada de su propiedad, sino en virtud de una ley que autorice la expropiación por causa de utilidad pública o interés general declarado por el legislador”.


La sala de máquinas de la nueva Constitución

En el artículo arriba citado afirmábamos que el sistema de derechos subordinado al derecho de propiedad y de empresa ilimitados, se sostenía sobre la base de dos salas de máquinas: la primera, conceptualizada bajo la noción de “democracia protegida de la ciudadanía”, estructurado sobre un sistema hiperpresidencialista y un Congreso con nula capacidad transformadora, pues carecía prácticamente de toda capacidad de iniciativa en las materias más importantes y, al mismo tiempo, con una gran capacidad obstructiva a iniciativas presidenciales de transformación, por la exigencia de supramayorías imposibles de alcanzar. La sala de máquinas II la denominamos “la política protegida de la ciudadanía”, que se traducía en la existencia de una serie de mecanismos que blindan las decisiones de políticas públicas frente a la demanda ciudadana. Componentes fundamentales de este blindaje son la hipercentralización y las instituciones autónomas que están blindadas frente a la incidencia democrática de la ciudadanía.


En respuesta a estos problemas que, articulados con una estructura patriarcal de larga data, contribuían a explicar la desafección ciudadana frente a la política, el borrador de la NC determina que Chile es un Estado social y democrático de derecho en que la soberanía reside en el Pueblo de Chile. Esta noción incorpora, a la idea liberal de Estado de Derecho, la idea de que para que el ejercicio de los derechos civiles y políticos sea efectivo, es fundamental incorporar los derechos económicos y sociales. A esta configuración típica del Estado de Bienestar europeo se agrega la paridad como elemento fundamental de estructuración del Estado social, cuestión inédita en el derecho comparado, y una preocupación central por la protección de nuestro entorno natural. En este contexto, la NC señala con claridad que la democracia es inclusiva y paritaria y se ejerce de forma directa, participativa, comunitaria y representativa. La idea de inclusividad debe entenderse como la garantía constitucional de igualdad sustantiva. Es de fundamental importancia la declaración de que Chile es un Estado laico y que, al mismo tiempo, reconoce el derecho y el libre ejercicio de cualquier religión y creencia sin otro límite que lo dispuesto en la Constitución.


Es equivocada la afirmación reiterada de que la Convención Constitucional parte desde cero. Los principios fundamentales de una república democrática, esto es, la separación de poderes, la alternancia en el poder (que se consolida con la prohibición de ejercer por más de dos períodos los cargos de elección popular), el respecto a las minorías, la democracia representativa, así como la afirmación de que Chile, en su diversidad geográfica, natural, histórica y cultural forma un territorio único e indivisible, son claramente reafirmados en el texto ya aprobado. Lo mismo ocurre con los emblemas nacionales (la bandera, el escudo y la canción nacional).


Sobre esta base se introducen cambios de gran relevancia. Punto de partida es la norma que declara que Chile es un Estado regional, plurinacional e intercultural (estos dos últimos reconocimientos, son claves para establecer una nueva forma de diálogo con los pueblos originarios que permita terminar con el conflicto en La Araucanía), conformado por entidades territoriales autónomas en un marco de equidad y de unidad e integridad del Estado. Este es un cambio fundamental. El país deja de pensarse desde el Estado nacional, hipercentralizado, para pensarse desde las comunas y las regiones, en suma, desde abajo hacia arriba.


En tal sentido, se determina que las competencias se radican priorizando la entidad local (la más cerca de la ciudadanía y la sociedad civil) sobre la regional y esta última sobre el Estado central. La NC reconoce que las regiones son mayores de edad, abriendo las condiciones para impulsar un real proceso de descentralización y constitución de la comunidad política regional. Por ello, las regiones son entidades políticas y territoriales dotadas de personalidad jurídica de derecho público y patrimonio propio, que gozan de autonomía para el desarrollo de los intereses regionales, la gestión de sus recursos económicos y el ejercicio de las atribuciones legislativa, reglamentaria, ejecutiva y fiscalizadora, a través de sus órganos en el ámbito de sus competencias, con arreglo a lo dispuesto en la Constitución y la ley.


Al mismo tiempo, la NC busca que las regiones participen efectivamente en la toma de decisiones nacionales, para lo cual se ha creado la Cámara de las Regiones, que sustituye el actual Senado. La idea fundamental es que esta Cámara tenga como preocupación central la dimensión regional de la política nacional (que el Senado actual, al ocuparse como Cámara espejo de todos los temas legislativos, no ejerce como voz de las regiones) y que esté enraizada, efectivamente, en las regiones, por lo que se establecen requisitos más estrictos en materia de residencia y se determina que deben participar de la Asamblea Regional de cada región (cuestión esta última todavía no aprobada).


No se han definido todavía las atribuciones de esta Cámara, pero parece claro que ellas estarían acotadas a las leyes de relevancia regional, temas institucionales y eventualmente normas que aludan a los derechos fundamentales. Como Cámara legislativa fundamental, se ha creado el Congreso de Diputadas y Diputados (CDD), en el marco de un sistema bicameral asimétrico. Como la Cámara de las Regiones se estructura sobre la base de una igual representación de cada región, independientemente de su población, iría contra la idea democrática de "un ciudadano, un voto" el que se ocupara de todos los temas legislativos. Por ello, es que recae en el CDD la mayor parte de la actividad legislativa. Para conocer las atribuciones definitivas de ambas cámaras, habrá que esperar hasta la próxima semana.


Hace algunas semanas buena parte del debate sobre sistema político se centró en las características que tendría el presidencialismo en la NC. Finalmente, se descartaron las figuras de vicepresidente(a) y ministro(a) coordinador(a) –que habría estado encargado de establecer una buena relación con el Congreso de Diputadas y Diputados y la Cámara de las Regiones–, lo que se traduce en que en su estructura institucional el Ejecutivo no tendrá mayores modificaciones. El cambio fundamental propuesto tiene que ver con la idea de las leyes de concurrencia presidencial obligatoria, que termina con la iniciativa exclusiva del Presidente de la República en la mayor parte de las leyes y abre la posibilidad de que en la mayoría de esas materias el CDD tenga capacidad de iniciativa, pero que debe involucrar necesariamente al Ejecutivo (este tema está también por resolverse). Esto es clave para entregar al CDD, principal órgano de representación democrática, real incidencia legislativa, clave para que ella y el sistema político recuperen su prestigio frente a la ciudadanía.


Otras normas cruciales

En el campo de la justicia los avances son notables. Reconoce la coexistencia de sistemas de justicia estructurados conforme al principio de unidad jurisdiccional. Corresponde a la Corte Suprema velar por la correcta aplicación del derecho y uniformar su interpretación.


Entre las innovaciones principales se cuentan: que no existirá jerarquía entre quienes ejercen jurisdicción y solo difieren en la función que desempeñan. Fundamental es la creación del Consejo de Justicia, demanda de larga data respecto del sistema judicial, que se constituye como un órgano autónomo, técnico, paritario y plurinacional, con personalidad jurídica y patrimonio propio, cuya finalidad es fortalecer la independencia judicial. Está encargado del nombramiento, gobierno, gestión, formación y disciplina en el Sistema Nacional de Justicia.


Entre sus funciones destacan el nombramiento, previo concurso público, de todas las juezas y jueces y funcionarios del Sistema Nacional de Justicia, adoptar las medidas disciplinarias, efectuar una revisión integral de la gestión de todos los tribunales de justicia, la cual “en ningún caso incluirá las resoluciones judiciales”, elemento fundamental que asegura la independencia de los magistrados. Las normas aprobadas aseguran asimismo un fuerte impulso a la modernización del sector y un paso clave para proveer justicia igual para todos. El Consejo de Justicia tendrá 17 integrantes, 8 de los cuales serán jueces o juezas elegidas por sus pares y dos serán funcionarios o profesionales del Sistema Nacional de Justicia.


Los temas pendientes

Con todo, aún quedan importantes temas por resolver. Clave es asegurar que el Consejo del Banco Central se coordine con el Gobierno y que, como los otros altos funcionarios públicos, estén sujetos al control del Congreso. Esto no es una amenaza a su autonomía sino condición para que el Estado enfrente los desafíos económicos de corto y largo plazo. Es básico también alcanzar un acuerdo respecto de las atribuciones del CDD y la Cámara de las Regiones. Es necesario también definir los quórums para reformar la Constitución, los cuales no deben ser de ninguna manera similares a los actuales, pero sí plantear exigencias que aseguren una cierta estabilidad a la norma fundamental. Gran tarea pendiente es la elaboración de los artículos transitorios, de los cuales depende que la transición de un orden constitucional a otro se realice con calma, pero de forma expedita y evitando todo trastorno.


Está configurándose, así, un nuevo orden constitucional que profundiza la democracia, que habilita a la política –dejando atrás los amarres de la actual Constitución– para la resolución institucional de los conflictos propios de la convivencia, fortalece el ejercicio de los derechos civiles y políticos al incorporar los derechos económicos y sociales, los que, a su vez, crean las condiciones para la construcción de un Estado de Bienestar que garantiza el suministro igualitario y de calidad de los servicios de salud, educación y seguridad social, comprometiéndose con el derecho a la vivienda y ciudades de calidad.

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