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La reforma de pensiones: un proyecto que permite un amplio acuerdo político

Por Eugenio Rivera Urrutia

Doctor en Ciencias Económicas y Sociales por la Freie Universität de Berlín y colaborador de La Casa Común


En 1981 se impuso un sistema de pensiones. Hoy es posible que el país y sus representantes concuerden un sistema previsional en que nos reconozcamos todos y que permita un aumento sustantivo de las pensiones. En tal sentido, la reforma es parte integrante del esfuerzo de un amplio espectro político por concordar una nueva Constitución para establecer las bases de una convivencia más equilibrada y equitativa. La propuesta de reforma previsional es una iniciativa innovadora, que recoge la deliberación pública acumulada desde la reforma del 2008 hasta las consultas realizadas en los últimos meses y que se ha estructurado sobre la base de la experiencia nacional, tanto en sus aspectos positivos como negativos, y que aprende de la experiencia internacional. En relación con esto último, destaca la necesidad de combinar diversos mecanismos (de capitalización individual, capitalización colectiva, reparto y un sistema no contributivo), cada uno con ventajas que les son propias y que responden a diferentes necesidades y objetivos. Tan importante como lo anterior es que la reforma asegura un aumento inmediato de las pensiones para los actuales pensionados y un mejoramiento igualmente significativo de las pensiones que recibirán los actuales trabajadores activos, en particular el 80% de los asalariados de menores ingresos.


En términos precisos, la reforma aumenta la Pensión Garantizada Universal (PGU); instala un nuevo componente del seguro social, financiado por los empleadores que aportan un 6%; se terminan las AFP; se mantiene la posibilidad de que los afiliados hereden parte de sus fondos; se separa la gestión de inversiones del manejo de las cuentas individuales, que se centraliza en una entidad pública autónoma sin fines de lucro, que se responsabiliza de la atención de los afiliados, la recaudación de cotizaciones, la emisión de cartolas, el pago de pensiones, lo que permitirá una baja sustantiva de las comisiones.


Los avances del nuevo sistema de pensiones propuesto

Implica, en primer lugar, un significativo aumento de las pensiones de los actuales jubilados y de los futuros pensionados. Aborda el problema ya crónico de las altas comisiones que han permitido a las AFP, durante más de 40 años, obtener rentabilidades que superan con creces las de otras actividades empresariales. Esto lo hace por dos vías.


Primero, al asignar a las AFP solo la gestión de inversiones, junto con una serie de otros actores y un actor estatal, todo lo cual asegura altos niveles de competencia, lo que reducirá las comisiones por ese concepto. Segundo, al centralizar la administración de las cuentas individuales, se hace posible aprovechar economías de escala y racionalizar los recursos administrativos y financieros, y reducir fuertemente el gasto en publicidad. Cabe consignar que El Mercurio, en su editorial del miércoles 16 de noviembre, reconoce que “la administración de cuentas y servicios previsionales por parte de un ente centralizado está sujeta a muchas críticas válidas, pero existe una justificación teórica para ello” (p. A3). Es importante recordar, además, que la posibilidad de que las AFP externalizaran la administración de las cuentas en un agente estatal estuvo prevista en la reforma del 2008, que contó con el beneplácito de las administradoras.


Se innova al entregar al Estado, a través del Inversor de Pensiones Público y Autónomo (IPPA), la posibilidad de gestionar fondos de pensiones, tanto los correspondientes a las cuentas individuales que así lo quieran como los correspondientes al Fondo Integrado de Pensiones. Esto representa la posibilidad de aprovechar la amplia experiencia pública en el manejo de los fondos públicos, tanto en lo referido al manejo de las reservas del Banco Central como de los diversos Fondos Soberanos. Más aún, la reforma no solo no debilita el mercado de capitales, sino que lo fortalece y aumenta la disponibilidad de recursos para la inversión productiva.


Tan importante como ello es que, con la propuesta, se hace realidad una demanda ya antigua de muchos afiliados al sistema de pensiones: disponer de la posibilidad de optar entre los prestadores privados y un prestador público. Su gestión servirá, además, de benchmarking para evaluar el desempeño de los prestadores privados sin que ello vaya en desmedro de los mismos. Desde el punto de vista del interés público es positivo que, como las actuales AFP y los futuros Inversores de Pensiones Privados (IPP), el IPPA podrá nombrar directores en las empresas en que tenga inversiones y, dentro de las normas generales de inversión, utilizar los recursos por él administrados en ámbitos relevantes desde el punto de vista del desarrollo sin afectar la rentabilidad de los fondos.


Se crea el aporte patronal (contribución existente en todos los países desarrollados), que junto con incrementar los ahorros individuales (al sumar el 70% de esas cotizaciones), agrega un mecanismo más de solidaridad entre los que ganan más y los que ganan menos, esto es, el 80% de los afiliados, y entre hombres y mujeres que han dedicado su vida al cuidado y por ello han ahorrado menos. La distribución del 30% del aporte patronal de forma igualitaria entre todos los afiliados implicará una ayuda particularmente importante para los sectores de menos ingresos y, también, para los sectores medios que, proporcionalmente, recibirán menores aportes de la PGU. Un 70% de las personas que cotizan hoy tiene un salario inferior a $1.100.000. A todos ellos se les registrará más de un 6% del aporte patronal. Más allá de la importancia del compromiso patronal con el mejoramiento de las pensiones, es importante la iniciativa porque contribuye al fortalecimiento de la comunidad política y el sentido de pertenencia, todo lo cual es fundamental para superar los graves problemas que afectan a la sociedad chilena y que dejó en evidencia el estallido social del 18-O. Cabe finalmente destacar la preocupación de la reforma por asegurar la sostenibilidad del sistema en el largo plazo –presencia de mecanismos automáticos para asegurarla y estudios actuariales con un horizonte de 65 años, que deben ser actualizados cada tres años–.


Las críticas

Un tanto al margen de la amplia deliberación pública en torno al proyecto de reforma, persisten las objeciones de los extremistas fundamentalistas, la otra cara de los que quieren refundarlo todo, para los cuales el sistema de pensiones pensado por José Piñera, como las santas escrituras, no admite cambios sino arreglos menores, ignorando la experiencia internacional de los últimos 40 años y la amplia deliberación pública sobre el tema. Para ellos (las AFP a la cabeza) cualquier propuesta innovadora yerra el diagnóstico, constituye un error fundamental y discrimina a los jóvenes respecto de los viejos. Predomina una cierta mirada mágica, según la cual todo se solucionaría con medidas “simples” como “reducir las lagunas o interrupciones de cotización, reducir la subdeclaración de sueldos”, omitiendo –como si fueran detalles menores– que esos problemas tienen que ver con las deficiencias estructurales del mercado de trabajo, los bajos ingresos y una economía que no logra generar empleo de calidad en cantidad suficiente.


También se propone aumentar la edad de jubilación, sin considerar que para una gran mayoría de los trabajadores y las trabajadoras la vida laboral se extiende mucho más allá de la edad legal, que buena parte de los beneficios que entrega el Estado se otorgan a partir de los 65 años, y cuya viabilidad política está asociada a lograr avances en el sistema de pensiones.


Se habla del “monopolio estatal” en el manejo de las cuentas individuales, omitiendo que cada individuo podrá elegir entre los inversores privados o el IPPA para gestionar la inversión de sus fondos. Con la ya gastada afirmación de “que el costo de administración será fiscal, o sea, de Moya… solo que Moya es usted financiando al Estado”, los fundamentalistas omiten señalar que los gastos de administración que hoy paga “Moya”, con sus altas comisiones a las AFP, disminuirán en tal magnitud que será posible con esos recursos subir al ahorro previsional a 10,5%. Se habla también de que las instituciones públicas que se hacen cargo del nuevo sistema estarán expuestas a presiones políticas y a la posibilidad de que sus recursos sean capturados por el Estado. Olvidan, quienes sostienen esas posiciones, que los retiros tuvieron lugar bajo un Gobierno de derecha y en el contexto del sistema privado de pensiones. El problema no radica, en consecuencia, en que la institucionalidad estatal asuma obligaciones, sino que en la solidez y legitimidad del sistema político.


Sin duda que la discusión legislativa tomará tiempo; será importante perfeccionar la iniciativa y analizar a fondo los efectos sociales y macroeconómicos. Cabe valorar que la academia contribuya activamente a evaluar las proyecciones actuariales y los efectos económicos que se esperan de la reforma. En todo caso, las primeras cifras dejan en evidencia claros efectos positivos.


La dimensión política de la reforma y su viabilidad

Ha llamado la atención el curso que ha ido tomando el debate constitucional. Más allá de la persistencia de quienes se oponen a todo cambio, se perfila una mayoría que entiende la necesidad imperiosa de un nuevo orden constitucional que sirva de marco legítimo para la convivencia democrática. Algo similar sucede con el debate sobre la reforma previsional. El proyecto refleja una clara convergencia entre las distintas ideas de reforma y entre los actores políticos y sociales. Se mantienen las cuentas individuales, se incorporan elementos del sistema de reparto e importantes elementos de solidaridad, se aumenta la eficiencia y competitividad del sistema y, lo que constituye lo fundamental, aumentan las pensiones, los beneficios, así como la equidad social y de género.


Al mismo tiempo, aborda un tema que preocupa crecientemente a los distintos países democráticos, esto es, la alta concentración de la propiedad y la necesidad de reducir la incidencia desequilibrante del poder económico sobre la vida política del país. Todos hemos sido testigos de la ya larga campaña de las AFP por mantener sus privilegios, utilizando sin escrúpulos las grandes ganancias que le genera el sistema de capitalización individual en campañas publicitarias que, con el pretexto de defender a los afiliados, defienden sus privilegios. Esto, utilizando, además, de forma ilegítima, las bases de datos de sus afiliados para hacerles llegar cartas tendenciosas sin otro objetivo que la defensa de sus intereses corporativos. La participación pública en la gestión de parte de los fondos de pensiones contribuye a desconcentrar las decisiones de inversión de esos fondos.


En este contexto, pese a contar el Gobierno con una minoría parlamentaria, la disposición de amplios sectores sociales y políticos hace posible pensar que el tercer intento de reforma previsional no fracasará. La ciudadanía no soportaría otro fracaso.

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