Por José Gabriel Palma, economista de la Universidad de Cambridge y consejero de La Casa Común.
"Los dueños de los recursos naturales no sólo tenemos el derecho a cobrar un royalty a quienes los explotan, sino el deber de usarlo productivamente."
Si bien para algunos el royalty no es más que un “impuesto”, y uno altamente negativo para la minería, parte del pliego de peticiones “hiperventilado” pos-estallido social, el tema de fondo es otro.
Primero, aún en la Constitución actual los chilenos somos propietarios de los recursos naturales, o bienes comunes, del país. Segundo, como bien expresa la Academia de la Lengua, el royalty no es más que “la cantidad que se paga al propietario de un derecho a cambio del permiso para ejercerlo”. De eso se trata: como los chilenos tenemos derecho de propiedad sobre el cobre que está en la roca y el litio en el salar, tenemos el derecho a cobrar por el permiso para explotarlos. Fue la ley Minera de 1981 la que intentó quitarnos ese derecho, lo cual era una simple expropiación.
Y llamar al ejercicio de ese derecho un “impuesto”, en lugar de royalty, es un absurdo; es como si el dueño de un fundo le diga a su mediero que por trabajar su tierra le va a cobrar tal porcentaje de las ventas, y a eso lo va a llamar un “impuesto”. O que el dueño de un departamento le diga al arrendatario que le va a cobrar tanto al mes, y a eso prefiere llamarlo “impuesto” en lugar de arriendo. Como decía Confucio, cuando las palabras pierden su significado, la gente pierde su libertad.
Ese derecho a cobrar un royalty también aplica al agua de las lluvias y deshielos, las cuotas pesqueras y tanto otro bien común de nuestra exclusiva propiedad. La nueva Constitución no puede dejar espacios para tergiversaciones como “concesiones plenas” o Leyes Longueiras.
Tercero, el royalty es la forma más efectiva para financiar nuevos derechos ciudadanos, protección social, defensa del medioambiente, y otras necesidades que abordará la nueva Constitución. Y cuarto, el royalty también es un gran mecanismo para reactivar el crecimiento de la productividad ya prácticamente estancado por más de una década. Por tanto, más que “problema”, el royalty es la forma más efectiva y eficiente -¿la única? para enfrentar dichos desafíos (ingresos públicos y reactivación).
Y como el royalty viene sí o si, ahora el desafío es buscar la forma más eficiente para ejercer ese derecho ciudadano. ¿Cómo valuar el cobre que está en la roca, o el litio en el salar? ¿Cómo asociarlo a la ley del mineral y movimientos del precio. ¿Cómo ajustarlo para la mediana y pequeña minería?
La teoría económica neo-clásica ignora que el total de la renta de los recursos naturales se apropia en lo meramente extractivo. Luego vienen actividades industriales que sólo ofrecen utilidades operativas “normales” (fundición, alambrón, baterías, etc.), pues usan tecnologías maduras y generan productos homogéneos. Para volver a generar rentas hay que avanzar más, hasta procesos industriales donde se requiera innovación. Por eso, economías como las Nórdicas o Australia invierten 3 a 4 veces más que nosotros por trabajador -incluso más que Corea, Taiwán o Singapur.
Uno de los grandes temas del desarrollo es por qué economías desreguladas que regalan dichas rentas, y sin un Estado inteligente en el sentido Mazzucato, como nosotros, se queden inevitablemente pegadas en lo meramente extractivo. No es que falten recursos para financiar la diversificación productiva: el Banco Mundial estima que en Chile desde el inicio del super-ciclo las rentas provenientes de la extracción de recursos naturales equivalen a más del 15% del PIB por año.
Donde falla el mercado es que no desarrolla estímulos endógenos que incentiven invertir dicha renta en diversificación productiva. Por eso, la escoria sigue siendo nuestro principal producto de exportación por volumen, y contribución innecesaria al calentamiento global por su transporte; tampoco es que el “más de lo mismo” extractivo en países vecinos sea la forma de avanzar cuando eso toca techo en Chile. La inestabilidad política tampoco ayuda, transformando esa diversificación geográfica en el “exit strategy” de la élite.
Resumiendo: la ausencia de divesificación productiva no es “falta de voluntad”, sino falla de mercado. Regalar las rentas de lo extractivo las transforma en improductivas. Por bien que hagamos lo extractivo, igual seguimos clavados en el “más de lo mismo”. Por tanto, los dueños de los recursos naturales no sólo tenemos el derecho a cobrar un royalty a quienes los explotan, sino el deber de usar ese royalty productivamente.
Para David Ricardo el principal problema de la teoría económica tradicional era que Adam Smith, y los otros grandes pensadores, no habiendo analizado correctamente el principio de la renta, se equivocaban en esto -lo cual fue heredado por la teoría neo-clásica. Para Ricardo, los dos tipos de ingreso del capital (rentas y utilidades operativas) impactan de forma muy diferente al crecimiento y la desigualdad. Simplificando,una economía desregulada y sin un Estado inteligente lleva a la supremacía de las rentas no productivas, en desmedro de las utilidades operativas -de donde salen la inversión, la absorción tecnológica y el crecimiento de la productividad.
El eje analítico de Ricardo se ubica en esa tendencia de la “mano invisible” a redistribuir ingresos dentro de la élite -de capitalistas a rentistas-, fenómeno que en el largo plazo (“steady state”) lleva a que las utilidades operativas se jibarizen, los salarios reales se estanquen, y la tajada del león vaya al rentista no-productivo, cayendo la inversión y estancándose el crecimiento de la productividad. ¿Suena conocido?
Santa María y Balmaceda entendían de economía: el royalty llegó al tercio de las exportaciones de salitre, y Balmaceda cuadruplicó la inversión pública en capital físico, y octuplicó el gasto en educación, destinando la mitad del gasto público a estas dos áreas. La principal lección del “Modelo Nórdico” y del Asia emergente es que para solucionar dicha falla de mercado hay que “empujar” lo meramente extractivo hacia actividades de mayor valor agregado. Y eso necesita de políticas que coordinen la inversión pública y privada en dicha dirección. El capítulo 12 de La Teoría General también ilumina. Aquí sugerimos tres formas efectivas para implementar el royalty.
Royalty 1 el ricardiano
En otra columna analizaba mi propuesta principal: el royalty más efectivo y eficiente es el que se implementa como costo fijo para la minera - expresado en toneladas de cobre-, produzca lo que produzca la minera en el año (con flexibilidad por eventos extraordinarios). Así se incentiva el crecimiento de la producción, pues la tonelada adicional queda exenta del royalty (por un período de tiempo). Si la minera produce más, su royalty caería proporcionalmente; si produce menos, pasa lo contrario. El monto fijo debería estar relacionado con el nivel de producción reciente, la ley del mineral, valor de subproductos, y otras especificidades de cada minera. Dado lo que ya ha avanzado el actual proyecto de ley, una forma práctica sería transformar el 3% (progresivo) a las ventas a toneladas de cobre o litio ya producidas, y dejarlo ahí por un período. Pero como la finalidad práctica del royalty es generar nuevos motores de crecimiento de la productividad, ya que los actuales están obsoletos, la ley debería especificar la proporción de dicho royalty -mínimo dos tercios- a ser utilizada directamente en la industrialización del sector exportador, la revolución digital y lo verde (energías limpias y renovables, reparar daños medioambientales, agricultura orgánica, etc. No hay que olvidar que la experiencia de otros países (en especial petroleros) muestra que estas rentas abren el apetito de cuanto populista/clientelista/y ladrón haya en este mundo.
Royalty 2 el semi-ricardiano
Otra posibilidad es un royalty diferenciado que incentiva a la misma minera a usar las rentas extractivas en industrializar el sector. En el concentrado, por ejemplo, el royalty podría ser el doble del 3% (progresivo) para el porfiado que insista en exportar escoria. Luego bajarlo a la mitad si el cobre se funde en Chile (y desde que se empieza a construir la fundición). Y luego otra vez a la mitad si se exporta como alambrón (o similar). Normalizando todo eso por el esfuerzo en lo verde. Así se podría remediar dicha falla de mercado que deja a los procesos industriales siguientes faltos de ambos incentivos. Si una minera no quiere pagar royalty, muy simple: tiene que invertir la renta en industrializar el concentrado en la forma más eficiente y menos dañina. ¿Y “los porfiados”? Que financien la inversión pública en eso, y el incremento del gasto social. En el “royalty 1” el Estado puede tomar algún rol productivo para industrializar el sector exportador y lo verde -incluso creando empresas mixtas para ello. El “royalty 2”, generamos zanahorias y látigos para que la misma minera haga dichas inversiones.
Royalty 3 el “asiático”
Finalmente, como trató Indonesia con apoyo de su élite (pues abría muchas oportunidades de inversión): dado un período de tiempo mínimo, no se podrá exportar ningún recurso natural sin procesamiento industrial. Punto. Conclusiones Pocas veces el ejercicio de un derecho -el royalty- puede transformar un problema en solución: generar nuevos motores del crecimiento de la productividad, y recaudar los muy necesitados ingresos públicos. También sería un paso decisivo para revertir nuestra ineficiente -y autoconstruida- desigualdad. El royalty redefine lo posible. Oponerse es buscar ingobernabilidad. El gran desafío de este momento histórico es liberar nuestra imaginación social.
